Conseil de la concurrence des taxis

Vu la lettre enregistrée le 21 novembre 1991, sous le numéro A 93 par laquelle l'Union fédérale des consommateurs de Seine-et-Marne a saisi le Conseil de la concurrence, sur le fondement de l'article 5 de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986, d'une demande d'avis portant sur "la situation de monopole local" créée par les textes relatifs à l'organisation des taxis parisiens et des taxis en Seine-et-Marne ;
Vu l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 modifiée, relative à la liberté des prix et de la concurrence et le décret n° 86-1309 du 29 décembre 1986 modifié, pris pour son application ;
Vu le code des communes ;
Vu la loi du 13 mars 1937 ayant pour objet l'organisation de l'industrie du taxi, modifiée ;
Vu le décret n° 7Z-997 du 2 novembre 1972 relatif à l'organisation des taxis ;
Vu le décret n° 73-225 du 2 mars 1973 relatif à l'exploitation des taxis et des voitures de petite remise ;
Vu le décret n° 87-238 du 6 avril 1987 réglementant les tarifs des courses de taxis, modifié ;
Vu l'arrêté du ministre du travail en date du 31 décembre 1938 relatif à l'industrie du taxi à Paris ;
Vu l'ordonnance interpréfectorale n° 80-16249 du 8 avril 1980 du Préfet de police de Paris, des préfets des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne portant réglementation de l'exploitation, du contrôle et de l'usage des taxis parisiens, modifiée ;
Vu l'arrêté interpréfectoral n° 80-16262 du 8 avril 1980 du Préfet de police de Paris, des préfets des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne relatif aux zones d'activité des taxis parisiens, modifié ;
Vu l'arrêté préfectoral n° 84 DAG AU 35 006 du 30 octobre 1986 portant sur la réglementation des taxis en Seine-et-Marne ;
Vu l'arrêté préfectoral n° 89 DAG AU 35 011 du 12 décembre 1989 portant réglementation des taxis en Seine-et-Marne ;
Vu l'arrêté du préfet de Seine-et-Marne n° 92 DAGR 3 P 03 en date du 10 janvier 1992 fixant les tarifs maxima de transport par taxis ;
Vu l'arrêté préfectoral n° 92 DAGR 2 TPR 08 du 24 mars 1993 fixant une réglementation autonome concernant le régime des taxis sur le territoire des communes de Bailly-Romainvilliers, Chessy, Coupvray, Coutevroult, Magny-le-Hongre, Montévrain, Montry, Saint-Germain-sur-Morin, Serris, et Villeneuve-le-Comte, modifié ;
Le rapporteur, le rapporteur général et le commissaire du Gouvernement entendus ;

Est d'avis de répondre à la demande présentée dans le sens des observations qui suivent:

L'Union fédérale des consommateurs de Seine-et-Marne a saisi, le 21 novembre 1991, le Conseil de la concurrence, sur le fondement de l'article 5 de l'ordonnance du 1er décembre 1986, du problème posé par " la situation de monopole local des taxis communaux illustré entre autres par l'article 12 de l'arrêté préfectoral 89 DAG AU 35 011 portant réglementation des taxis en Seine-et-Marne et par l'article 30-4 de l'ordonnance interpréfectorale n° 80-16249 du 8 avril 1980, portant réglementation de l'exploitation du contrôle et de l'usage des taxis parisiens ".Depuis de nombreuses années, plusieurs études ont été conduites sur les problèmes posés par l'organisation des taxis dans l'agglomération parisienne.
Ainsi, le comité institué par le décret n° S9-1284 du 13 novembre 1959, dit comité Rueff-Armand, dans un rapport sur les obstacles à l'expansion économique, avait déjà préconisé, en 1960, d'élargir l'accès à la profession, d'assurer une meilleure utilisation du parc existant et d'assouplir les conditions financières d'exploitation.
Depuis lors, ces problèmes ont été périodiquement évoqués au sein de groupes de travail constitués tant à la Préfecture de police de Paris qu'au Conseil national des transports, au Syndicat des transports parisiens, et au ministère de l'intérieur. Les différents rapports élaborés par ces deux derniers groupes de travail ont notamment dénoncé l'étroitesse de la zone de prise en charge des taxis comme première cause de la rigidité du système et proposé, pour l'un d'entre eux, l'extension du périmètre de la zone des taxis parisiens à l'ensemble du territoire de la zone agglomérée de l'Ile-de-France et la suppression des interdictions de charger pour pallier l'insuffisance de l'offre en banlieue.
I - Réglementation des taxis
1 . L'industrie du taxi est soumise à une réglementation concernant notamment les conditions d'exercice de la profession et la tarification des services rendus.L'exercice de cette profession est tout d'abord subordonné à une double autorisation préalable de l'autorité de police : d'une part, l'autorisation d'exploiter, délivrée, dans la limite d'un nombre maximal d'autorisations fixé par l'autorité de police, en fonction de considérations tenant à la personne du demandeur, d'autre part, l'autorisation de stationnement, qui habilite son titulaire à stationner sur le domaine public, aux emplacements prévus par la même autorité.
Par dérogation aux règles générales applicables en matière de concurrence et sur le fondement de l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986, les tarifs des courses sont réglementés. Le Conseil de la concurrence, dans l'avis n° 87-A-O1 du 18 mars 1987 relatif à la réglementation des tarifs des courses de taxi, a considéré que l'industrie du taxi " constitue un service d'intérêt collectif utilisant la voie publique " et que, par suite, les dispositions législatives et réglementaires habilitant les maires et les préfets à prendre toutes mesures relatives à son organisation et à son exercice " font obstacle à ce que puisse être débattu sur la voie publique le prix de chaque course ". Le décret du 6 avril 1987 a arrêté les différentes composantes à retenir pour fixer le prix des courses, compte tenu de la distance parcourue : prise en charge, prix du kilomètre, période d'attente commandée par le client ou de marche ralentie du véhicule. Des majorations de chaque élément sont prévues qui tiennent compte, pour le prix du kilomètre, de courses effectuées de nuit ou qui imposent un retour à vide.En application de ce texte, le ministre de l'économie fixe chaque année l'augmentation du prix d'une course-type.Les préfets fixent ensuite les prix maxima que les taxis peuvent appliquer dans le département, en application des dispositions prises par le ministre.Pour Paris et la zone suburbaine, des zones de tarification ainsi que trois tarifs A, B et C ont été définis par l'arrêté interpréfectoral du 8 avril 1980 susvisé.
Dans le département de Seine-et-Marne, s'appliquent quatre tarifs A, B, C et D définis par l'arrêté du 10 janvier 1992 et correspondant respectivement à un transport chargé au départ et au retour à la station de jour, de 19 heures à 8 heures ainsi que les dimanches et jours fériés et à un transport chargé au départ mais avec retour à vide à la station de jour, de 19 heures à 8 heures ainsi que les dimanches et jours fériés.
II - Organisation des taxis parisiens et des taxis du département de Seine-et Marne
2 . L'organisation des taxis en Ile-de-France relève d'un régime juridique complexe.En application des pouvoirs de police générale qu'ils tiennent des articles L.130-1, L.130-2 et L.131-13 du code des communes, les maires et, le cas échéant les préfets, sont compétents pour fixer le nombre de taxis admis à exercer leur activité dans la commune, délivrer des autorisations de stationnement et délimiter les zones de prise en charge. Les communes situées dans les départements dits de la " grande couronne ", à l'exception de quelques-unes unes, ainsi que quelques communes des départements de Hauts-de-Seine, du Val-de-Marne et de Seine-Saint-Denis relèvent de ce régime de droit commun des "taxis communaux".Le décret du 2 mars 1973, relatif à l'exploitation des taxis et des voitures de petite remise, constitue également, sur le fondement des. pouvoirs de police administrative générale résultant du code des communes, le droit commun de la réglementation en matière d'exploitation des taxis.
La loi du 13 mars 1937 permet, par ailleurs, au préfet de réglementer l'industrie du taxi dans une commune ou dans une région déterminée. Le décret du 2 novembre 1972 relatif à l'organisation des taxis dispose, dans son article 1er, que "lorsque la région prévue à l'article 1er de la loi du 13 mars 1937 s'étend sur le territoire de plusieurs départements, un arrêté du ministre de l'intérieur fixe les limites de la région considérée et désigne le préfet chargé d'exercer, après consultation des autres préfets territorialement compétents, les attributions énumérées audit article...".C'est par application de ce régime dérogatoire que le préfet de police a été chargé, par un arrêté du ministre de l'intérieur en date du 10 novembre 1972 pris en application du décret précité, d'exercer ces attributions sur le territoire de la ville de Paris ainsi que sur celui de 27 communes du département des Hauts-de-Seine, de 24 communes du département de Seine-Saint-Denis et de 29 communes du département du Val-de-Marne. Ont été ultérieurement ajoutées à cette liste quelques communes des départements de Seine-Saint-Denis, Seine-et-Marne, Val d'Oise pour leur partie située sur l'emprise de l'Aéroport de Paris ainsi qu'une partie de la commune de Villepinte, située en Seine-Saint-Denis et constituant le parc des expositions de Paris-Nord-Villepinte. Paris et l'ensemble des territoires communaux ainsi définis constituent les limites de la zone d'activité dans laquelle les taxis parisiens sont autorisés à exploiter.
3 . Dans la zone des taxis parisiens ainsi définie, qui regroupe une population de 5.468.000 habitants, étaient autorisés, à la fin de l'année 1992, 14 900 taxis.
Un arrêté du ministre du travail en date du 31 décembre 1938 avait fixé à 14 000 le nombre maximum de voitures de place autorisées à stationner et à charger des voyageurs dans Paris.Pour le département de Seine-et-Marne dont la superficie est de 5920 km 2 et qui comptait, au dernier recensement de 1992, une population de 1.078.186 habitants, on dénombre, en 1994, 373 taxis autorisés à exercer leur activité et 64 candidatures. Seules 112 communes de ce département sur 534 disposent d'au moins un taxi. Ces derniers sont répartis de la manière suivante : 18 taxis à Meaux et 62 dans les communes périphériques, 51 à Melun et 22 dans les communes périphériques, 18 à Fontainebleau et 36 dans les communes périphériques. L'offre est donc concentrée dans les zones fortement urbanisées de ce département.
Selon une étude réalisée par la Chambre de commerce et d'industrie de Paris en 1991, avec 300.000 personnes transportées par jour, les taxis participent pour 1,4 % aux déplacements quotidiens en Ile-de-France. II ressort d'un rapport réalisé, en 1991, à la demande du Syndicat des transports parisiens sur " la restructuration de l'offre des taxis en zone centrale d'Ile-de-france ", zone correspondant à l'ensemble du secteur compris à l'intérieur de l'autoroute A 86 que " le nombre annuel de déplacements effectués en taxi dans toute la Région d'Ile-de-France, par des franciliens ou des non-franciliens " est de l'ordre de 39 millions se répartissant ainsi : pour 1/3 à l'intérieur de Paris intra-muros, pour la moitié entre Paris et la banlieue et, enfin, pour 1/5 de banlieue à banlieue.
La durée moyenne d'une course de taxi est de 20 minutes, 50 % des courses ne durant que 15 minutes et faisant moins de 5 kilomètres.
La demande n'apparaît pourtant pas satisfaite ; ainsi, selon l'étude précitée de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris, seulement la moitié du nombre d'appels enregistrés quotidiennement par certaines compagnies de taxis parisiens aboutit à une course. C'est aux heures de pointe essentiellement que l'offre est insuffisante.
Par ailleurs, une enquête réalisée par l'Union fédérale des consommateurs d'Ile-de-France auprès d'usagers en Ile-de-France fait état du mécontentement de 33% de ces derniers en raison des refus de prise en charge opposés par les taxis, notamment à destination de la banlieue.
4 . Les modalités de la prise en charge, qui résultent des dispositions visées dans la saisine de l'Union fédérale des consommateurs, sont définies pour la zone des taxis parisiens par l'ordonnance interpréfectorale du 8 avril 1980 dont l'article 30 dispose en son 4' qu'à l'exception des aérodromes dépendant d'Aéroport de Paris, il est interdit à ces taxis de prendre en charge des voyageurs sur le territoire de communes ayant elles-mêmes un service de taxis, sauf s'ils sont appelés ou retenus d'avance par le client.L'article 31, en son 1°, précise par ailleurs qu'ils peuvent refuser les voyageurs désireux de se faire conduire au-delà des limites des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, cette règle ne valant pas pour les aéroports d'Orly et de Roissy-en-France. De même, sur les stations de ces aéroports, ils doivent prendre en charge les clients pour toute destination.
Des principes identiques se retrouvent dans la réglementation applicable en Seine-et-Marne ; l'arrêté préfectoral du 26 septembre 1991 prévoit, d'une part, en son article 22, que : " Quel que soit le rang que le véhicule occupe à la station, un conducteur sera tenu de satisfaire à toute demande des voyageurs pour les courses à l'intérieur de la commune ou du groupement de communes auquel il est rattaché ". L'article 12 de cet arrêté dispose, d'autre part, que : " Sauf accords particuliers entre les communes intéressées, les conducteurs de taxis ne sont autorisés à stationner et à charger des clients que dans les limites des communes nommément désignées dans lesquelles ils ont obtenu leur autorisation de stationnement." Il est précisé que "ces dispositions ne font pas obstacles aux prises en charge effectuées, à la demande des clients, sur le territoire de communes ne disposant pas de taxis". Enfin, "le conducteur d'un taxi rattaché à une commune déterminée ne pourra prendre en charge un client sur le territoire d'une autre commune dotée de taxis que sur demande de ce client et seulement pour une course à destination de la commune où il est autorisé à stationner, ou des communes voisines non dotées de taxis".
Par ailleurs, par arrêté en date du 24 mars 1993 modifié le 18 juin 1992, le préfet du département de Seine-et-Marne a défini un périmètre recouvrant le territoire de dix communes du site d'Eurodisneyland et a fixé à 37 (le nombre de taxis autorisés sur ce périmètre, augmentant de 32 le nombre des taxis déjà autorisés dans ces communes. Dans le périmètre ainsi délimité, il est créé une zone unique de prise en charge où ces taxis, portant la mention " Val d'Europe " sont autorisés à stationner et à charger indifféremment à tous les lieux de stationnement. Les taxis de Seine-et-Marne, pour leur part, sont autorisés à stationner et à charger les clients " cour des gares à Chessy " et peuvent y être appelés par les clients.III - Effets et perspectives
5 . Cette réglementation a pour effet de cloisonner les secteurs d'intervention des taxis en Ile-de-France en une grande zone centrale dont les limites ont été assez peu modifiées depuis 1937 et une multitude de zones correspondant le plus souvent au territoire d'une commune. Ainsi, les taxis parisiens peuvent soit refuser de déposer un client à l'extérieur de leur zone d'activité, soit accepter, mais ils ne sont pas autorisés à y recharger un client, sauf dans les communes ne disposant pas de borne de taxis, circonstances qui peuvent expliquer certains refus de prise en charge vers la banlieue et notamment la grande couronne, occasionnant le mécontentement des usagers que traduit le sondage de l'Union fédérale des consommateurs d'Ile-de-France précité. Pour les taxis communaux, l'interdiction de charger hors de la zone de rattachement est moins générale, dès lors qu'ils peuvent charger dans une commune disposant d'une borne de taxis s'ils retournent dans leur zone de rattachement ou dans une commune voisine non dotée de taxis ou s'ils ont été appelés par un client, alors même que la commune où ce dernier demande à être pris en charge dispose de taxis. Toutefois l'étroitesse du territoire de rattachement comme le paiement du retour à vide par le client, conséquence financière des règles de prise en charge, limitent la fluidité de l'offre.6 . A l'intérieur même du département de Seine-et-Marne, les bornes de taxis apparaissent concentrées dans les zones les plus urbanisées du département. Le grand nombre de communes ne disposant d'aucun taxi atténue sans doute les conséquences de l'interdiction de charger hors de la zone de rattachement, qui ne joue pas lorsque le taxi a déposé un client dans une commune ne disposant pas de borne. Mais, cette circonstance n'a qu'une portée limitée en raison de la structure des déplacements en Seine-et-Marne, qui, pour une part importante, ont pour destination les centres urbains équipés de taxis.Le site d'Eurodisneyland a fait l'objet d'une réglementation particulière aux termes de laquelle il est permis aux taxis de Seine-et-Marne de stationner et de charger des clients à la gare du R.E.R. desservant le parc ; en revanche, les taxis portant la mention " Val d'Europe " ne peuvent recharger de clients en dehors du périmètre auquel ils sont rattachés que dans les conditions de droit commun applicables aux taxis communaux. Quant aux taxis parisiens, ils ne peuvent y recharger de clients à destination de leur zone d'activité, la clientèle étant " réservée " aux taxis de Seine-et-Marne.
Ce régime particulier avait pour but de satisfaire la demande des visiteurs du parc de loisirs ; cette demande n'a, cependant, pas été suffisante pour permettre le maintien en activité de tous les taxis spécialement autorisés dans ce périmètre, tout en demeurant supérieure à l'offre et donc mal satisfaite aux heures de pointe.Enfin, il existe encore, en Seine-et-Marne, une réglementation particulière qui étend la zone d'activité des taxis communaux. L'arrêté préfectoral en date du 18 juin 1992 a, en effet, créé une zone de prise en charge étendue au territoire de plusieurs communes de Seine-et-Marne en considération des facilités apportées aux transports dans ce secteur géographique ; une utilisation plus fréquente des possibilités ouvertes aux communes par l'article 12 de l'arrêté préfectoral du 12 décembre 1989 précité serait de nature à augmenter l'offre en Seine-et-Marne, dès lors qu'en créant une zone étendue au territoire de plusieurs communes disposant chacune d'un taxi, cc dernier aurait une clientèle plus étendue et pourrait plus facilement, à l'extérieur de sa zone de rattachement, retrouver un client à destination de l'une des communes composant sa nouvelle zone ; le client de chacune des communes de la zone verrait sa demande plus sûrement satisfaite en raison à la fois de l'augmentation du nombre total de taxis autorisés à stationner et à circuler dans ce nouveau périmètre et de l'extension du territoire sur lequel le taxi est obligé de satisfaire à la demande du client. Cependant, dès lors que subsiste, pour le taxi, l'interdiction de charger en dehors de la zone de stationnement - hormis le cas où il n'existe pas de borne de taxi - , le rattachement de communes non pourvues de taxis à des communes en disposant déjà pourrait avoir pour effet d'agrandir les zones où le taxi venant de l'extérieur ne pourra pas recharger un client.
De l'ensemble de ces considérations, il résulte que ces restrictions réglementaires qui conduisent à une raréfaction de l'offre ne semblent ni justifiées du point de vue de la concurrence, ni commandées par l'intérêt de la circulation sur les voies publiques. Certes, dans les zones peu urbanisées, il n'est pas exclu qu'elles contribuent à assurer aux usagers une certaine sécurité du service ; cependant, compte tenu du nombre peu important de taxis stationnés dans ces zones, la commodité attendue de cette organisation est, en réalité, assez faible et ne semble pas compenser les restrictions apportées à la concurrence. Ainsi, la réglementation soumise à l'examen du Conseil de la concurrence par l'Union fédérale des consommateurs de Seine-et-Marne a des conséquences au regard de l'exercice de la concurrence dès lors que, par l'instauration de règles de prise en charge rigides mises en œuvre dans des zones de rattachement dont le découpage géographique n'est plus adapté aux développements des déplacements en Ile-de-France, elle a pour effet de cloisonner les secteurs d'intervention des taxis dans cette région et de restreindre l'offre.
Une redéfinition de l'organisation des taxis, pour décloisonner progressivement leurs zones de rattachement, devrait tenir compte de l'évolution de la démographie et de l'urbanisation ainsi que de l'extension des réseaux de transports collectifs. En Seine-et-Marne notamment, il serait envisageable, soit d'étendre la zone centrale d'activité des taxis parisiens, c'est-à-dire Paris et les départements de la " petite couronne", à la zone urbanisée de Seine-et-Marne qui engloberait alors partie des arrondissements de Meaux, de Melun et des communes avoisinantes, soit de créer en Seine-et-Marne une grande zone regroupant les arrondissements de Meaux et de Melun, à l'intérieur de laquelle l'obligation pour les taxis de répondre favorablement à toute demande de course devrait entraîner une augmentation de l'offre.
L'extension de ces zones d'intervention des taxis devrait se faire en relation avec l'évolution des transports en commun en Ile-de-France et permettre notamment la desserte des secteurs géographiques à partir des gares du Réseau Express Régional ou du réseau SNCF.
Il conviendrait, enfin, de mettre en place un mécanisme souple et évolutif, afin de prendre en compte les mouvements de population, les déplacements et la densité de transports en commun en Ile-de-France, notamment à l'occasion de chaque révision du schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme et dans le cadre des institutions chargées des transports dans la région, qui associent les professionnels à leurs travaux.
De cette extension des secteurs d'activité des taxis, devrait probablement résulter une plus grande fluidité de l'offre et, par voie de conséquence, une meilleure satisfaction des besoins de la clientèle.
Le Conseil de la concurrence estime, en conclusion, que, dans les limites imposées par la nature et les conditions d'exercice de la profession, son caractère de service d'intérêt collectif utilisant les voies publiques et les conséquences qui en résultent sur la tarification, un aménagement de l'offre est nécessaire pour assurer un meilleur service aux usagers et faciliter les déplacements en Ile-de-France.